(3328-B) Disposizioni per la tutela del risparmio e la disciplina dei mercati finanziari (Approvato dalla Camera dei deputati in un testo risultante dall’unificazione dei disegni di legge d’iniziativa dei deputati Armani ed altri; Benvenuto ed altri; Lettieri e Benvenuto; La Malfa ed altri; Diliberto ed altri; Fassino ed altri; di un disegno di legge d’iniziativa governativa; dei disegni di legge d’iniziativa dei deputati Antonio Pepe ed altri; Letta ed altri; Lettieri ed altri; Cossa ed altri; di un disegno di legge d’iniziativa governativa e del disegno di legge d’iniziativa dei deputati Grandi ed altri, modificato dal Senato e nuovamente modificato dalla Camera dei deputati) (Relazione orale) (ore 10,05)

Pertanto, ha facoltà di parlare il relatore, senatore Eufemi.

EUFEMI, relatore. Signor Presidente, signora Sottosegretario, colleghi, le Commissioni riunite finanze, tesoro e industria ieri sera hanno approvato senza modifiche il testo trasmesso dalla Camera dei deputati. Siamo alla quarta lettura di un’importante riforma e dunque chiamati ad esaminare esclusivamente le ultime recenti modifiche intervenute nell’altro ramo del Parlamento.

La necessità di varare questa riforma entro il 2005 vincola i nostri lavori se vogliamo determinare la piena operatività di una riforma di sistema.

Abbiamo espresso rispetto a queste scelte una sola preoccupazione: il ruolo minoritario del Parlamento nella complessa procedura di nomina dei vertici e nell’azione di controllo venendo anche meno la storica funzione della commissione di controllo sull’istituto di emissione.

Le norme relative all’articolo 19 incidono in modo particolare sull’organizzazione e sull’attività della Banca d’Italia con una radicale trasformazione.

Le modifiche apportate al testo dell’articolo 19 del disegno di legge dall’emendamento del Governo – approvato dalla Camera e su cui è stata posta la questione di fiducia – incidono sull’organizzazione complessiva della Banca d’Italia.

Il comma 1 dell’articolo 19, identico al testo approvato dal Senato, contiene un enunziato ricognitivo dell’assetto di competenze e di rapporti esistente tra il livello nazionale e il livello europeo, dichiarando che la Banca d’Italia è parte integrante del Sistema europeo di banche centrali e agisce secondo gli indirizzi e le istruzioni della Banca centrale europea.

Il comma 2 stabilisce che la Banca d’Italia è istituto di diritto pubblico. Rispetto al testo del Senato, scompare la previsione secondo cui la maggioranza delle quote di partecipazione al capitale della Banca d’Italia sia detenuta dallo Stato, potendo la restante parte delle quote essere detenuta soltanto da altri enti pubblici. Tuttavia, tale modifica va letta congiuntamente al nuovo comma 10, secondo cui entro tre anni dall’entrata in vigore della legge andrà ridefinito con regolamento governativo l’assetto proprietario della Banca d’Italia e le modalità di trasferimento delle quote di partecipazione al capitale della Banca in possesso di soggetti diversi dallo Stato o da altri enti pubblici.

Il comma 3, inalterato rispetto al testo del Senato, stabilisce che le disposizioni normative nazionali, di rango primario e secondario, devono assicurare alla Banca d’Italia e ai componenti dei suoi organi l’indipendenza richiesta dalla normativa comunitaria.

Anche i commi 4 e 5 non hanno subito modifiche. Ai sensi del comma 4, la Banca d’Italia, nell’esercizio delle proprie funzioni, con particolare riferimento a quelle di vigilanza, è tenuta ad operare nel rispetto del principio di trasparenza, inteso come naturale completamento dell’indipendenza dell’autorità di vigilanza; la Banca d’Italia, inoltre, deve riferire semestralmente sulla propria attività al Parlamento e al Governo.

Il comma 5 dispone, invece, che gli atti emessi dagli organi della Banca d’Italia devono avere forma scritta e devono essere motivati.

Il nuovo comma 6 trasferisce al direttorio la competenza sui provvedimenti con rilevanza esterna di competenza del Governatore e sugli atti adottati su sua delega. In questo caso si innova in modo significativo rispetto al testo del Senato, in cui era previsto l’obbligo per il Governatore di acquisire il parere preventivo dal direttorio, senza tuttavia trasferire la competenza per l’adozione di tali atti. Su questo punto si segnala come, nel parere espresso dalla Banca centrale europea, sia stata auspicata l’introduzione del principio di collegialità.

Resta la previsione che applica agli atti del direttorio l’obbligo della forma scritta, della motivazione e della redazione di verbale della riunione in cui l’atto è adottato.

Nuova invece è la disposizione secondo cui le deliberazioni del direttorio devono essere adottate a maggioranza, e con cui si attribuisce, in caso di parità di voti, prevalenza al voto del Governatore (si ricorda in proposito che il direttorio della Banca d’Italia è costituito dal Governatore, dal Direttore generale e da due Vice direttori generali).

Sulla durata in carica del Governatore e degli altri membri del direttorio, fissata dal comma 7, la modifica è particolarmente significativa. Si prevede che il Governatore duri in carica per sei anni, rinnovabili una sola volta, mentre nel testo licenziato dal Senato era prevista una durata di sette anni con mandato non rinnovabile.

Si ricorda che attualmente il mandato del Governatore non è soggetto a limiti di durata e che lo Statuto del Sistema europeo delle Banche centrali richiede per i Governatori delle Banche centrali nazionali una durata in carica di almeno 5 anni. Analogo intervento per il Governatore è disposto per gli altri membri del Direttorio: anche per costoro si prevede una durata in carico per sei anni rinnovabili una sola volta.

Con una norma transitoria si rimanda infine allo statuto della Banca d’Italia per l’articolazione delle scadenze dei membri del direttorio in sede di prima applicazione della disposizione, compresa comunque in un periodo non superiore ai cinque anni.

Completamente nuovo è il comma 8 dell’articolo 19 sulla procedura di nomina e revoca del Governatore, che in sostanza ribalta il sistema attuale.

Ai sensi del comma 8 il Governatore è nominato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il parere del Consiglio superiore della Banca d’Italia. Lo stesso procedimento viene previsto anche per il caso di revoca del Governatore.

Si ricorda in proposito che anche la normativa vigente prevede un’unica procedura per il caso di nomina e revoca del Governatore, ossia una delibera assunta dal Consiglio superiore della Banca, in seduta straordinaria, e approvata con decreto del Presidente della Repubblica promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentito il Consiglio dei ministri.

Si ricorda altresì che secondo l’articolo 14.2 dello Statuto del Sistema europeo delle Banche centrali, il Governatore di una Banca centrale nazionale può essere sollevato dall’incarico solo se non soddisfa più le condizioni necessarie per l’esercizio delle sue funzioni o se si è reso colpevole di gravi mancanze.

II comma 9 dispone l’adeguamento dello statuto della Banca d’Italia alle disposizioni contenute nei commi precedenti, entro due mesi dalla data di entrata in vigore delle disposizioni in esame; (l’adeguamento deve avvenire con le modalità stabilite dal decreto legislativo n. 43 del 1998 in base al quale le modifiche dello statuto della Banca sono deliberate dall’assemblea straordinaria dei partecipanti e sono approvate con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, previa deliberazione del Consiglio dei ministri); l’adeguamento delle istruzioni di vigilanza, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore delle disposizioni in esame; con una disposizione non presente nel testo licenziato dal Senato, la ridefinizione, entro due mesi dall’entrata in vigore delle disposizioni in esame, delle competenze del Consiglio superiore previste dallo Statuto ai fini dell’attribuzione a tale organismo anche di funzioni di vigilanza e controllo all’interno della Banca d’Italia.

I commi 11 e 14 non erano contemplati nel testo dell’articolo 19 approvato dal Senato. Essi adottano norme in tema di concorrenza, stabilendo, in generale, che per le operazioni di acquisizione e di concentrazione societaria che riguardano banche sono necessarie sia l’autorizzazione della Banca d’Italia, sia l’autorizzazione, ovvero il nulla osta, dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (cosiddetta Antitrust).

Si evidenzia come tali disposizioni riprendano, con lo stesso contenuto, quanto previsto dall’originario articolo 29 del precedente disegno di legge Atto Camera n. 4705, recante “Interventi per la tutela del risparmio”, presentato dal Governo.

In dettaglio, il comma 11 abroga i commi 2, 3 e 6 dell’articolo 20 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, recante “Norme per la tutela della concorrenza e del mercato”.

L’articolo 20 summenzionato reca disposizioni relative alle aziende ed istituti di credito, imprese assicurative e dei settori della radiodiffusione e dell’editoria, assegnandone la vigilanza alla competente autorità, anziché all’Autorità garante della concorrenza e del mercato.

In particolare, il comma 2 stabilisce che nei confronti delle aziende ed istituti di credito l’applicazione degli articoli 2 (intese restrittive della libertà di concorrenza), 3 (abuso di posizione dominante), 4 (deroghe al divieto di intese restrittive della libertà di concorrenza) e 6 (divieto delle operazioni di concentrazione restrittive della libertà di concorrenza riguardanti le banche) della legge n. 287 del 1990 spetta alla competente autorità di vigilanza. Pertanto, attualmente l’applicazione di tali disposizioni è curata dalla Banca d’Italia.

Il comma 3 dispone che i provvedimenti delle autorità di vigilanza, in applicazione degli articoli suddetti, sono adottati sentito il parere dell’Antitrust. Infine il comma 6 prevede che l’Antitrust può segnalare alla competente autorità di vigilanza la sussistenza di ipotesi di violazione degli articoli 2 e 3 della legge n. 287 del 1990.

Il comma 12 dispone che per le operazioni di acquisizione di cui all’articolo 19 del decreto legislativo n. 385 del 1993 (Testo unico bancario – TUB) e per le operazioni di concentrazione indicate dall’articolo 6 della legge n. 287 del 1990 che riguardano banche sono necessarie sia l’autorizzazione della Banca d’Italia ai sensi del citato articolo 19, per le valutazioni di sana e prudente gestione, sia l’autorizzazione dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato ai sensi dell’articolo 6, comma 2, della legge n. 287 del 1990, ovvero il nulla osta della stessa a seguito delle valutazioni relative all’assetto concorrenziale del mercato.

Signor Presidente, su questo punto specifico, trattandosi di materia molto delicata, chiedo alla Presidenza la pubblicazione, in allegato al Resoconto stenografico, di una più puntuale e dettagliata illustrazione dei rilievi richiamati. Oggi dobbiamo andare avanti. Sarebbe necessario un intervento legislativo successivo di interpretazione della norma proprio a chiarimento dell’impatto dell’innovazione.

Ricordo che l’articolo 19 del TUB prevede che la Banca d’Italia autorizza preventivamente l’acquisizione a qualsiasi titolo di partecipazioni rilevanti in una banca e in ogni caso l’acquisizione di azioni o quote di banche da chiunque effettuata quando comporta, tenuto conto delle azioni o quote già possedute, una partecipazione superiore al 5 per cento del capitale della banca. La Banca d’Italia autorizza preventivamente le variazioni delle partecipazioni rilevanti quando comportano il superamento dei limiti dalla medesima stabiliti e, indipendentemente da tali limiti, quando le variazioni comportano il controllo della banca stessa. La Banca d’Italia rilascia l’autorizzazione quando ricorrono condizioni atte a garantire una gestione sana e prudente della banca; l’autorizzazione può essere sospesa o revocata.

Per quanto concerne l’articolo 6 della legge n. 287 del 1990, esso stabilisce che nei riguardi delle operazioni di concentrazione soggette a comunicazione, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato valuta se comportino la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante sul mercato nazionale in modo da eliminare o ridurre in modo sostanziale e durevole la concorrenza.

Tale situazione deve essere valutata tenendo conto delle possibilità di scelta dei fornitori e degli utilizzatori, della posizione delle imprese interessate sul mercato, del loro accesso alle fonti di approvvigionamento o agli sbocchi di mercato, della struttura dei mercati, della situazione competitiva dell’industria nazionale, delle barriere all’entrata di imprese concorrenti sul mercato, nonché dell’andamento della domanda e dell’offerta dei prodotti o servizi in questione. L’Autorità, al termine dell’istruttoria, quando accerti che l’operazione comporta la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante, vieta la concentrazione ovvero l’autorizza prescrivendo le misure necessarie ad impedire tali conseguenze.

Non possiamo non sottolineare la problematicità derivante dal comma 12 dell’articolo 19 relativa alle acquisizioni di cui all’articolo 19 del TUB.

Sorgono dunque dubbi interpretativi sulle competenze dell’Antitrust in materia di acquisizioni, di partecipazioni che non determinano posizioni di controllo. Si andrebbe a controllare in comunione acquisizioni che non c’entrano nulla con gli aspetti della concorrenza, perché questa fa riferimento solo a concentrazioni disciplinate dalla normativa della legge n. 287 che derivano dal diritto comunitario.

Sorge dunque un dubbio che va chiarito e che meriterebbe un intervento legislativo successivo, così come è stato rilevato ieri sera rispetto alla fase transitoria.

Il comma 13 stabilisce che i provvedimenti della Banca d’Italia e dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato sono emanati con un unico atto, entro sessanta giorni dalla presentazione dell’istanza completa della documentazione occorrente. L’atto deve contenere le specifiche motivazioni relative alle finalità attribuite alle due autorità.

Infine, per quanto concerne i rapporti tra la Banca d’Italia e l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, il comma 14 rinvia all’applicazione dell’articolo 21 del disegno di legge che prevede, fra l’altro, lo scambio di informazioni per agevolare l’esercizio delle rispettive funzioni e l’inopponibilità reciproca del segreto d’ufficio, al fine di assicurare la funzionalità dell’azione amministrativa e contenere gli oneri per i soggetti vigilati.

Queste sono le osservazioni che svolgiamo in merito alle innovazioni apportate all’articolo 19. (Applausi del senatore Salzano. Congratulazioni).

PRESIDENTE. Senatore Eufemi, la restante parte della relazione sarà allegata al Resoconto della seduta odierna.